–  og udsender katalog over måder at forhale aktindsigt på

Justitsministeriet har fortsat det arbejde med at beskære åbenheden, der blev indledt, da Folketinget vedtog Lov om offentlighed i forvaltningen den 4. juni i år. Beskæringen sker i ministeriets vejledning til den offentlighedslov, der træder i kraft den 1. januar 2014.

Vejledningen indskrænker åbenheden på nogle af de områder, som regeringen og de partier, der stemte for loven, under debatten forud for vedtagelsen betegnede som forbedringer af åbenheden eller fastholdelse af vigtige dele af den gamle offentlighedslov.

Rådet for åbenhed finder denne udvikling foruroligende. Vedtagelsen af den nye offentlighedslov var i sig selv et alvorligt tilbageslag for den adgang til indsigt i samfundsudviklingen, som borgerne, deres organisationer og den frie presse nødvendigvis må have i et demokrati. Ved at udhule åbenheden udover, hvad der allerede er sket i selve loven, har Justitsministeriet og dermed regeringen foretaget endnu et alvorligt indgreb i borgernes demokratiske mulighed for at kontrollere magtudøvelsen i Danmark.

I argumentationen for den nye lov blev der lagt overordentlig vægt på, at der fremover skulle være adgang til aktindsigt i selskaber med mere end 75 % offentlig ejerandel. Denne forbedring har end ikke fået lov til at blive afprøvet, idet seks ministerier endnu inden lovens ikrafttræden har udsendt bekendtgørelser, der lukker af for aktindsigt i 58 sådanne selskaber, heriblandt nogle af de væsentligste offentlige selskaber.

I debatten omkring den såkaldte ministerbetjening i lovens § 24 stk. 1-2 blev der henvist til meroffentlighedsbestemmelsen i § 14 stk. 1 som noget, der kunne åbne for adgang til aktindsigt, der frygtedes lukket af ministerbetjeningsreglen.

På denne baggrund er det foruroligende at læse vejledningens overordentlig forbeholdne gennemgang af meddelelse af aktindsigt gennem meroffentlighed. Det hænger ikke mindst sammen med, at man intetsteds i vejledningen genfinder den klare tilslutning til åbenhed gennem meroffentlighed, som fremgik af Justitsministeriets vejledning til den gamle lov.

Her skrev daværende justitsminister Erik Ninn-Hansen i forordet til vejledningen:

”Som det er fremhævet i loven og i vejledningen, er offentlighedsloven en minimumslov. Loven er ikke til hinder for, at den offentlige forvaltning giver aktindsigt i videre omfang eller giver flere oplysninger til pressen og andre, end det følger af selve loven, når blot det sker uden at krænke myndighedernes tavshedspligt. Det er mit håb, at myndighederne vil leve op til dette ønske fra folketinget om en øget åbenhed i den offentlige forvaltning.”

I vejledningen til den nye lov findes ingen tilsvarende principiel tilkendegivelse af, at meroffentlighed er noget positivt og vigtigt, der skal tilstræbes i videst muligt omfang. Tværtimod pålægger Justitsministeriet offentlige sagsbehandlere at anvende en behovsanalyse.

Der står (side 87ff):

”Forpligtelsen til af egen drift at tage stilling til, om der kan meddeles aktindsigt – i dokumenter og oplysninger, der kan undtages – efter meroffentlighedsprincippet, kan i praksis føre til, at myndighederne mv. i forbindelse med behandlingen af en aktindsigtsanmodning først foretager en vurdering af, om der foreligger et reelt og sagligt behov for at undtage de pågældende dokumenter og oplysninger fra aktindsigt, og hvis det ikke er tilfældet, kan der meddeles aktindsigt med det samme. Foreligger der imidlertid et reelt og sagligt behov for at undtage dokumenterne eller oplysningerne fra aktindsigt, vil myndigheden herefter skulle foretage vurderingen af, hvilken undtagelsesbestemmelse der kan begrunde et afslag på aktindsigt, og om der er grundlag for at give aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet……”
Dette er en ordret gengivelse af bemærkningerne til § 14 i Betænkning nr. 1510, 2009 s. 942,

Om vurderingen i øvrigt står der i betænkningen om lov i offentlig i forvaltningen fra 2009 (side 762):

”Hvis der efter en konkret vurdering ikke foreligger en reel og saglig begrundelse for at undtage et internt arbejdsdokument fra retten til aktindsigt – f.eks. fordi dokumentet ikke indeholder overvejelser af mere foreløbig karakter, eller i øvrigt ikke tjener som grundlag for myndighedens interne beslutningsproces – bør forvaltningsmyndighederne i almindelighed give aktindsigt i dokumentet efter meroffentlighedsprincippet……”

Anvendelsen af ordet ”behov”, der ikke forekommer i det ovennævnte citat, i stedet for ”begrundelse” er meget problematisk uanset, at offentlighedskommissionen i lovudkastet anvender den samme sprogbrug. Man kan eksempelvis let forestille sig behov, der ikke kan begrundes, og det ændres ikke ved at hægte kvalifikationen ”reelt og sagligt” på. Et behov er mindre præcist, og det er let at forestille sig, at arbejdsprocessen slutter med konstateringen af et mere eller mindre velbegrundet behov for afvisning.

Det skyldes ikke mindst, at vejledningen opererer med en arbejdsproces, der i to faser:

”Foreligger der imidlertid et reelt og sagligt behov for at undtage dokumenterne eller oplysningerne fra aktindsigt, vil myndigheden herefter skulle foretage vurderingen af, hvilken undtagelsesbestemmelse der kan begrunde et afslag på aktindsigt, og om der er grundlag for at give aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet……”

Først fastslås behovet, derefter findes begrundelsen, hvilket i sig selv er en besynderlig konstruktion. For hvis behovet er ”reelt og sagligt”, må begrundelsen være implicit i denne vurdering. I modsat fald må der eksistere reelle og saglige behov, der ikke har en reel og saglig begrundelse.

Vejledningen er utrolig kompleks og idérig – man fristes til at sige fantasifuld – i sin gennemgang af, hvad der kan berettige til at fravige fristerne for behandling af aktindsigt, hvilket kan ske på baggrund af sagernes ressourcekrav og kompleksitet. Vejledningen henviser til sygdom, sagsbyrder i øvrigt etc. – en opregning af forhold, der intet har med ressourceforbrug og kompleksitet at gøre, og som derfor antager karakter af et katalog over påstande, der kan bruges til forhaling af en afgørelse.

Endelig undrer rådet sig over, at Justitsministeriet ikke har fulgt offentlighedskommissionens anbefaling omkring aktindsigt i afgivne høringssvar til lovudkast.  Kommissionens betænkning indeholder (side 762) en anbefaling af, at offentliggørelse af høringssvar sker, når de foreligger hos myndigheden, og ikke først når et lovforslag er fremsat i Folketinget.

På baggrund af disse konstateringer finder Rådet for åbenhed, at vejledningen er en understregning af, at regeringens projekt omkring offentlighedsloven  i realiteten er en systematisk nedlukning af eksisterende muligheder for kontrol med myndighedernes forvaltning. Rådet opfordrer derfor de danske vælgere til at arbejde på at få begrænsningerne fjernet og erstattet af nye muligheder for kontrol med magtens udøvelse i Danmark.